一、現(xiàn)行流域水污染治理制度存在塊塊分割和分散管理等弊端，不利于不同利益主體集體行動(dòng)

流域水污染治理是典型的準(zhǔn)公共物品，地方行政分割體制強(qiáng)化了地方利益，與準(zhǔn)公共物品的屬性相悖，這是我國(guó)流域水污染治理低效的體制性原因。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一、地方政府客觀存在自利化傾向，流域水污染屬地化治理原則使它們更多地考慮地方利益的得失；二、地方政府對(duì)水資源的分散化管理造成部門職能的沖突。例如，區(qū)域和行業(yè)在水資源開(kāi)發(fā)、利用等方面的決策分散，地下水、地表水和云水資源的管理部門分散，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活用水管理分散，水管理決策執(zhí)行權(quán)分散在政府領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員和專職管理人員之間，部門分割還在相當(dāng)程度上造成“環(huán)保不下河、水利不上岸”的管理窘境；三、流域水資源管理權(quán)分散在不同的行政部門，流域管理機(jī)構(gòu)則被限定在分散性的特定區(qū)域（如重要河段、邊界河段和交叉河段）和特定標(biāo)準(zhǔn)（如取水許可限額）之內(nèi)承擔(dān)水管理職能，難以通過(guò)宏觀徑流調(diào)節(jié)來(lái)應(yīng)對(duì)流域水質(zhì)的波動(dòng)。

在地方行政分割體制條件下，流域內(nèi)不同利益主體難以通過(guò)集體行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同利益，這是因?yàn)榱饔虺休d的規(guī)模經(jīng)濟(jì)總量足夠大時(shí)，以流域?yàn)檩d體的各個(gè)主體如政府、市場(chǎng)、公民以及團(tuán)體等就會(huì)因?yàn)楦髯岳�益的理性考慮而陷入集體行動(dòng)的困境。進(jìn)一步說(shuō)，行政分割體制條件下流域水污染治理還存在著邊際成本上升的趨勢(shì)，越往下游治理成本越呈現(xiàn)邊際遞增。地方行政分割程度越高，流域水污染治理失效的后果越嚴(yán)重，其治理成本越大。

流域水污染治理的準(zhǔn)公共物品屬性，在本質(zhì)上要求政府、市場(chǎng)和公民個(gè)體都能夠發(fā)揮治理的主體作用，而不能依靠任何單一的運(yùn)作方式。不改變各自為政的地方分治思路，僅通過(guò)強(qiáng)化的屬地管理、嚴(yán)格的排污收費(fèi)、污染配額的削減，以及改進(jìn)治理技術(shù)、增加資金投入等措施，難以擺脫流域水污染治理低效的結(jié)局。

二、參與共治是超越地方行政分割的流域水污染治理體制創(chuàng)新，可促進(jìn)不同利益主體集體行動(dòng)

筆者通過(guò)田野調(diào)查，獲得三則相對(duì)成功案例，它們各自孕育著我國(guó)流域水污染治道變革和制度創(chuàng)新的因素。

江蘇贛榆縣和山東莒南縣在聯(lián)合治理龍王河流域水污染過(guò)程中，兩縣政府間形成經(jīng)常性的聯(lián)席會(huì)議制度，兩地環(huán)境監(jiān)察人員建立了聯(lián)合督察機(jī)制。江蘇和浙江兩省在協(xié)商治理瀾溪塘流域水污染過(guò)程中，雙方地方政府建立了市縣鎮(zhèn)三級(jí)互動(dòng)，發(fā)揮了政府間合作的優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)作用，社會(huì)公眾和團(tuán)體對(duì)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)了至關(guān)重要的參與權(quán)、知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。江蘇、浙江和上海在共同治理太湖流域水污染過(guò)程中，建立了多級(jí)政府之間的信息披露制度、行政監(jiān)察制度和聯(lián)席會(huì)議制度，政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾都能參與共治，水利、環(huán)保、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門都能聯(lián)動(dòng)合作。

龍王河、瀾溪塘、太湖3個(gè)流域水污染治理案例，初步顯示了制度探索和創(chuàng)新帶來(lái)的活力，是一種參與共治機(jī)制。一是克服了各個(gè)地方政府自利化的傾向，強(qiáng)調(diào)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)；二是摒棄了一個(gè)地方政府的單邊行政模式，強(qiáng)調(diào)多個(gè)地方政府之間的協(xié)同和合作；三是脫離了經(jīng)濟(jì)權(quán)重決定話語(yǔ)權(quán)大小的傳統(tǒng)游戲，強(qiáng)調(diào)地方政府依靠行政力權(quán)威構(gòu)建平等的對(duì)話平臺(tái)，在信息對(duì)稱基礎(chǔ)上通過(guò)談判、協(xié)商達(dá)成共識(shí)和合作；四是突破了在單一政府模式框架內(nèi)謀劃頂層設(shè)計(jì)的思路，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和自治組織等都是共同參與流域水污染治理的主體力量。

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